No dia a dia da assessoria a empresas que contratam com a Administração Pública, uma cena se repete com frequência. A contratada percebe que seus custos subiram, que a margem de lucro evaporou ou que a inflação corroeu o valor originalmente pactuado, e então formula um requerimento à Administração pedindo "reequilíbrio". O pedido, porém, descreve uma situação de reajuste. Ou pede reajuste quando o caso era de revisão. O resultado é quase sempre o mesmo: indeferimento.

O problema raramente está no direito material. Na maioria dos casos, a contratada efetivamente teria direito a alguma forma de recomposição. O problema está no enquadramento. Reajuste, revisão e reequilíbrio econômico-financeiro não são sinônimos, tampouco graus diferentes de uma mesma coisa. São institutos com pressupostos, fundamentos e procedimentos distintos. Escolher o instituto errado significa apresentar os fatos errados, invocar a base legal errada e, no fim, receber uma negativa que poderia ter sido evitada.

Este artigo pretende delimitar tecnicamente cada um desses institutos e mostrar por que a distinção importa na prática.

O ponto de partida: o direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro

Todos os três institutos derivam de uma mesma garantia constitucional. O artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal assegura que as condições efetivas da proposta sejam mantidas ao longo da execução contratual. A Lei 14.133/2021, atual marco das licitações e contratos administrativos, densifica essa garantia ao longo de vários dispositivos, com destaque para o artigo 124 e seguintes.

A equação econômico-financeira é a relação de equivalência entre os encargos assumidos pelo contratado e a remuneração que lhe é devida, fixada no momento da apresentação da proposta. O que a ordem jurídica protege é essa relação inicial. Reajuste, revisão e reequilíbrio são, portanto, três mecanismos distintos de tutela de uma mesma equação. Cada um responde a uma causa diferente de desequilíbrio.

Reajuste: a atualização por índice, prevista e automática

O reajuste destina-se a compensar a variação inflacionária ordinária, aquela perda de poder aquisitivo da moeda que o mercado já espera e que decorre da simples passagem do tempo.

Suas características técnicas são bem definidas. O reajuste é previamente pactuado no edital e no contrato, com indicação do índice de correção aplicável, seja um índice geral, como IPCA e IGP-M, seja um índice setorial. Sua incidência é periódica, respeitando a periodicidade mínima anual imposta pela legislação. E seu cálculo é objetivo, uma vez que basta aplicar a variação do índice contratado ao valor a ser corrigido, sem discussão sobre custos concretos da contratada.

O ponto central é que o reajuste não pressupõe nenhum evento extraordinário. Não é preciso demonstrar que os custos subiram, muito menos que subiram acima do esperado. Basta a passagem do prazo e a existência de cláusula prevendo o índice. Por isso costuma-se dizer que o reajuste é um direito de exercício quase automático, sujeito apenas à verificação de requisitos formais.

Uma modalidade específica de reajuste é a repactuação, aplicável tipicamente aos contratos de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra. Nela, a recomposição segue a variação efetiva dos custos, especialmente aqueles decorrentes de convenções coletivas de trabalho, e não a variação de um índice geral. Ainda assim, a repactuação permanece dentro da lógica do reajuste, isto é, atualização de custos previsíveis e periódicos, não de eventos imprevistos.

Revisão: a recomposição por fato extraordinário e imprevisível

A revisão opera em terreno completamente diverso. Aqui não estamos diante de inflação ordinária, mas de um evento superveniente, extraordinário e imprevisível, capaz de romper a equação econômico-financeira original.

O fundamento é a chamada teoria da imprevisão e as figuras a ela associadas, como o fato do príncipe, o fato da administração, as sujeições imprevistas e a força maior. A Lei 14.133/2021 trata dessas hipóteses ao disciplinar as situações que autorizam a alteração dos contratos para restabelecer o equilíbrio.

Os pressupostos da revisão são cumulativos e exigentes. É preciso um evento superveniente à apresentação da proposta, que seja imprevisível, ou previsível mas de consequências incalculáveis, alheio à vontade das partes, e que produza impacto concreto e demonstrável sobre a equação contratual. O clássico exemplo é a alteração abrupta e atípica no preço de um insumo essencial, provocada por uma crise internacional que ninguém razoavelmente poderia antecipar no momento da licitação.

Duas diferenças em relação ao reajuste merecem destaque. A revisão não depende de cláusula prévia, pois decorre diretamente da garantia legal e constitucional de equilíbrio, podendo ser requerida ainda que o contrato silencie. E a revisão não segue índice, exigindo demonstração concreta, mediante planilhas, notas fiscais e documentos comprobatórios, do quanto o evento imprevisível efetivamente onerou a contratada. É justamente esse ônus probatório reforçado que costuma ser negligenciado nos pedidos mal formulados.

Reequilíbrio: o gênero, não a espécie

Chegamos ao termo que mais gera confusão. Na prática forense e administrativa, "reequilíbrio" é frequentemente usado como se fosse um instituto autônomo, um terceiro caminho ao lado do reajuste e da revisão. Tecnicamente, não é.

Reequilíbrio econômico-financeiro é o gênero. Designa o resultado que se busca, ou seja, o restabelecimento da equação original. Reajuste, repactuação e revisão são espécies, isto é, os mecanismos pelos quais esse reequilíbrio se realiza diante de causas distintas de desequilíbrio.

Dizer que se pretende "o reequilíbrio do contrato" é, portanto, tecnicamente incompleto. É como dizer que se pretende "uma reparação" sem indicar se o caso é de dano material, moral ou lucros cessantes. O gênero não dispensa a identificação da espécie, porque cada espécie tem pressupostos e prova próprios.

Quando a contratada protocola um pedido genérico de reequilíbrio sem enquadrá-lo tecnicamente, transfere ao gestor público a tarefa de descobrir qual instituto se aplica. E o gestor, diante da dúvida e do receio de responsabilização, tende a indeferir.

Por que a confusão gera indeferimento

Reunidos os três conceitos, fica claro por que o enquadramento equivocado é fatal ao pedido.

Cada instituto tem uma prova característica. O reajuste exige comprovar a passagem do prazo e a existência da cláusula de índice. A revisão exige comprovar o evento imprevisível e seu impacto concreto sobre os custos. Quando a contratada pede revisão mas instrui o processo como se fosse reajuste, apresentando apenas a variação de um índice geral, não comprova o fato extraordinário e o pedido é negado por falta de demonstração da imprevisibilidade. No caminho inverso, quando pede reajuste mas fundamenta o requerimento na teoria da imprevisão, invoca base jurídica incompatível com a simples correção monetária e igualmente se expõe à negativa.

Há ainda um efeito processual relevante. A Administração decide dentro dos limites do que foi pedido e fundamentado. Se o requerimento invoca o instituto errado, a resposta administrativa se dará sobre o instituto errado. E um eventual questionamento posterior, administrativo ou judicial, herdará esse vício de origem, porque a matéria terá sido mal delimitada desde o início.

Some-se a isso a postura defensiva natural do gestor público. Diante de um pedido tecnicamente confuso, dele não se pode esperar que reconstrua o raciocínio jurídico da contratada e defira o que ela deveria ter pedido. O ônus de enquadrar corretamente o pleito é de quem o formula.

Conclusão e recomendação prática

A diferença entre reajuste, revisão e reequilíbrio não é um preciosismo acadêmico. É a linha que separa o deferimento do indeferimento.

Antes de protocolar qualquer pedido, a contratada precisa responder a uma pergunta simples. A causa do desequilíbrio é a inflação ordinária e previsível, hipótese de reajuste ou repactuação, ou é um evento extraordinário e imprevisível, hipótese de revisão? Definido isso, invoca-se a base legal correspondente e, sobretudo, reúne-se a prova adequada àquele instituto específico. O termo genérico "reequilíbrio" pode até aparecer como síntese do resultado pretendido, mas nunca deve substituir a identificação precisa da espécie aplicável.

No exercício profissional, tenho observado que boa parte dos indeferimentos que chegam para análise não decorre de ausência de direito, e sim de erro de enquadramento. Contratos que geravam direito à recomposição foram negados porque o pedido apresentou os fatos de um instituto sob o rótulo de outro. A boa técnica, nesse campo, não é um detalhe. É o que garante que um direito existente seja efetivamente reconhecido.

Leonardo F. Albert, Advogado e Procurador Municipal.

Foi publicada no Diário Oficial da União de 7 de janeiro de 2026 a Lei nº 15.326, que altera a Lei do Piso do Magistério (Lei nº 11.738/2008) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional para incluir os professores da educação infantil entre os profissionais do magistério. À primeira vista, trata-se de mera explicitação do óbvio. A educação infantil é a primeira etapa da educação básica desde 1996, e quem nela exerce docência é, por definição, professor. A reivindicação das profissionais de creches e pré-escolas, em sua esmagadora maioria mulheres, é materialmente justa e antiga.

Seis meses depois, o quadro normativo foi parcialmente redesenhado. A Lei nº 15.437, de 18 de junho de 2026, resultado da conversão da Medida Provisória nº 1.334/2026, fixou o piso do magistério para 2026 em R$ 5.130,63, criou nova regra de reajuste anual e, no ponto que mais interessa a este artigo, indicou expressamente as fontes de financiamento do piso, remetendo aos recursos do Fundeb. A leitura apressada sugere que o legislador federal corrigiu, ainda que tardiamente, o vício de origem da lei de janeiro, que criava despesa municipal sem dizer de onde sairia o dinheiro. Problema resolvido ou solução de fachada? Que fenômeno é esse que está começando a ganhar certa recorrência no Congresso?

O que as leis realmente dizem

Na Lei nº 15.326/2026, dois dispositivos concentram o impacto. O primeiro é a nova redação do § 2º do art. 2º da Lei nº 11.738/2008, que passou a incluir expressamente os professores da educação infantil entre os destinatários do piso salarial profissional nacional, “reconhecendo o princípio da integralidade entre cuidar, brincar e educar”. O segundo, e mais explosivo, é o § 2º acrescido ao art. 61 da LDB. Por esse comando, são considerados professores da educação infantil, devendo ser enquadrados na carreira do magistério, independentemente da designação do cargo que ocupam, os que exercem função docente e atuam diretamente com as crianças, desde que possuam formação em magistério ou curso superior e tenham sido aprovados em concurso público.

A expressão “independentemente da designação do cargo” é a chave de tudo. Ela mira diretamente uma realidade conhecida de qualquer gestor municipal. Ao longo das últimas décadas, os municípios estruturaram deliberadamente cargos de “monitor de creche”, “atendente de educação infantil”, “agente de desenvolvimento infantil”, “auxiliar de educador” e variações congêneres fora do quadro do magistério, com vencimentos menores, carreira apartada, jornada integral em contato com as crianças e sem o terço de hora-atividade. Em muitos casos, essa engenharia de cargos foi, é bem verdade, um expediente para ofertar vagas de creche a custo reduzido, mascarando docência sob outro rótulo. Em outros tantos, porém, os cargos correspondem a funções genuínas de apoio, que não se confundem com a regência pedagógica.

A Lei 15.326/2026 resolve o primeiro problema criando um segundo. Ao mandar enquadrar “independentemente da designação do cargo”, entrega a cada servidor, a cada sindicato e a cada juiz a tarefa de decidir, caso a caso, quem “exerce função docente”, e transforma cada quadro de pessoal municipal em um contencioso em potencial e em uma fonte imprevisível de passivo massivo.

A Lei 15.437/2026, por sua vez, conferiu nova redação ao § 2º do art. 2º da Lei do Piso. A versão hoje vigente mantém os professores da educação infantil entre os profissionais do magistério, estende a cláusula de irrelevância do rótulo, que agora alcança a designação “do cargo ou da função”, e amplia o universo de destinatários ao incluir expressamente os profissionais contratados por tempo determinado. A lei de junho incorporou ao próprio texto legal o valor do piso de 2026, acresceu à Lei 11.738 o art. 4º-A, sobre fontes de financiamento, e reformulou o critério de reajuste anual nos novos arts. 5º e 5º-A. Tão relevante quanto o que ela fez é o que deixou de fazer. A Lei 15.437/2026 não tocou no § 2º do art. 61 da LDB. O comando de enquadramento na carreira do magistério, “independentemente da designação do cargo”, subsiste em sua literalidade, com todas as tensões que se examinam a seguir.

O choque com a Súmula Vinculante 43

Há um obstáculo constitucional que nenhuma das duas leis enfrentou. O Supremo Tribunal Federal consolidou, na Súmula Vinculante nº 43, a vedação a toda forma de provimento derivado. É inconstitucional a investidura de servidor em cargo distinto daquele para o qual prestou concurso. Ora, o servidor aprovado em certame para o cargo de “monitor”, com requisitos, atribuições e vencimentos próprios, não pode ser transposto para o cargo de professor sem novo concurso, por mais que suas funções reais se aproximem da docência.

Ressalve-se que, a rigor, a lei não opera transposição formal de carreira, mas uma equiparação que materialmente a ela equivale. O enquadramento projeta sobre o servidor todos os efeitos jurídicos próprios do magistério, remuneratórios, funcionais e previdenciários. E é precisamente essa equivalência material que atrai a lógica protetiva da SV 43, pois o que a Constituição veda não é o rótulo da transposição, e sim o resultado: o acesso, sem concurso específico, a posição jurídica distinta e mais vantajosa.

A legislação tenta contornar o problema exigindo, para o enquadramento, formação em magistério ou curso superior e aprovação “em concurso público”, sem dizer qual concurso. Se for o concurso para o próprio cargo de origem, o comando legal colide frontalmente com a SV 43. Se for exigível concurso específico para o magistério, o dispositivo torna-se quase inócuo. A regulamentação prometida pelo art. 4º da Lei 15.326/2026, por ato do Poder Executivo “do ente responsável por sua implementação”, herdará esse dilema sem ter estatura normativa para resolvê-lo, e a Lei 15.437/2026, que teve a oportunidade de saná-lo na conversão da medida provisória, silenciou por completo. Não por acaso, a Undime, em Nota Técnicai, já alertou para o risco de interpretações extensivas alcançarem profissionais de apoio sem respaldo jurídico e cobrou do MEC e do CNE normas que separem, com clareza, docência e suporte.

O somatório desses fatores, isto é, comando de enquadramento sem definição de alcance, tensão não resolvida com a jurisprudência vinculante e regulamentação delegada a quem não pode solucioná-la, gera um estado de litigiosidade latente. Muitos municípios foram colhidos de surpresa pela legislação de janeiro, aprovada sem o diálogo federativo que sua repercussão exigia, e nem mesmo a reforma de junho produziu consenso entre os órgãos técnicos sobre o alcance de suas disposições. É um conjunto normativo que parece já nascer vocacionado ao contencioso. Cada enquadramento negado alimentará ações individuais e coletivas; cada enquadramento concedido despertará a atenção dos tribunais de contas. Entre a demanda do servidor e o apontamento do controle, o gestor municipal decidirá, em cada caso, qual risco prefere correr, até que o Judiciário, provavelmente o STF, diga a palavra final.

Um padrão que se repete: a federalização da folha alheia

As Leis 15.326 e 15.437/2026 não são episódios isolados. Elas integram um padrão legislativo que vem se consolidando nos últimos anos. O Congresso Nacional edita normas que criam ou majoram despesas obrigatórias de caráter continuado cujo ônus recai sobre estados e, sobretudo, municípios, colhendo o bônus político da concessão e transferindo ao ente local o ônus fiscal da conta.

O roteiro é conhecido. O piso dos agentes comunitários de saúde e de combate às endemias percorreu esse caminho, com uma diferença relevante: ali, a Emenda Constitucional nº 120/2022 ao menos atribuiu à União a responsabilidade pelo custeio, com recursos federais consignados no orçamento. O piso da enfermagem repetiu a fórmula e acabou no STF. Na ADI 7222, a implementação foi condicionada justamente à demonstração de fonte de custeio, e a EC 127/2022 teve de ser editada para prever assistência financeira da União a entes e prestadores. Em ambos os casos, o constituinte derivado reconheceu, ainda que a posteriori e sob pressão, que mandamento remuneratório nacional sem fonte de custeio é promessa feita com o dinheiro dos outros.

Em sua redação original, a Lei 15.326/2026 sequer se dava a esse trabalho. Não havia previsão de complementação federal, estimativa de impacto ou regra de transição. Havia, isto sim, no art. 4º, uma confissão involuntária: a delegação da regulamentação ao “Poder Executivo do ente responsável por sua implementação”. Promulgava-se a benesse em Brasília e remetia-se a cada prefeitura o encargo de torná-la exequível.

A Lei 15.437/2026 veio, seis meses depois, oferecer uma resposta a essa objeção. O novo art. 4º-A da Lei do Piso declara que o piso “terá como fontes de financiamento, sem prejuízo de outras”, os recursos previstos nos incisos I e II e nas alíneas “a” e “b” do inciso V do caput do art. 212-A da Constituição. Em vernáculo, o Fundeb. A ausência de indicação de fonte, que era objeção implícita, converteu-se em declaração legal expressa, e é justamente por isso que merece exame detido.

A resposta é apenas aparente. As “fontes” indicadas correspondem aos recursos vinculados dos próprios estados e municípios (incisos I e II do art. 212-A) e às complementações da União já existentes e integralmente comprometidas com as finalidades ordinárias do fundo (alíneas “a” e “b” do inciso V). O dispositivo não cria um real de receita nova, não majora a participação federal no Fundeb, não institui transferência adicional. Aponta, como custeio da despesa que a União criou, dinheiro que já estava no caixa de quem terá de pagá-la. Não surpreende que a Confederação Nacional de Municípios tenha estimado em R$ 8 bilhões o impacto da nova lei sobre os cofres municipais somente em 2026, sem qualquer compensação federal correspondenteii.

E aqui a inconstitucionalidade deixa de ser retórica. A EC 128/2022 inseriu no art. 167 da Constituição o § 7º, que veda que a lei imponha ou transfira encargo financeiro decorrente da prestação de serviço público, inclusive despesas de pessoal e seus encargos, a outro ente da federação sem a previsão de fonte orçamentária e financeira necessária à realização da despesa ou da correspondente transferência de recursos. O adjetivo importa. A fonte exigida pela Constituição é a “necessária à realização da despesa”, e fonte que nada acrescenta à capacidade de pagamento do ente onerado não é fonte; é etiqueta. Impõe-se distinguir a fonte real, que agrega recursos novos ou os transfere de quem legisla para quem paga, da fonte meramente nominal, que se limita a apontar, sob a aparência de custeio, o próprio bolso do onerado. Admitir que a indicação nominal satisfaz o § 7º equivaleria a revogá-lo por via interpretativa, pois bastaria a toda lei criadora de encargo declarar como “fonte” as receitas gerais do ente atingido. A Lei 15.437/2026, nesse ponto, não sanou o vício da Lei 15.326/2026; apenas o vestiu com roupagem de legalidade.

Registre-se, por honestidade argumentativa, que o piso nacional do magistério, em si, é constitucional. O STF o disse na ADI 4167, com fundamento no art. 206, VIII, da Constituição. Mas uma coisa é a União fixar piso para categoria já integrante do magistério; outra, muito diversa, é determinar o enquadramento de cargos alheios na carreira do magistério local, redesenhando por lei federal os quadros de pessoal dos municípios, matéria que toca o núcleo da autonomia administrativa assegurada pelo art. 30, I, da Constituição. E a competência para fixar o piso tampouco dispensa a observância de norma constitucional superveniente quando se trata de ampliar, por lei nova, o universo de seus destinatários, como fizeram tanto a lei de janeiro, quanto à educação infantil, quanto a de junho, quanto aos contratados por tempo determinado. A interferência, ademais, não se esgota na autonomia administrativa. Ela desarranja toda a programação orçamentária do ente, pois o PPA, a LDO e a LOA em vigor foram construídos sem contemplar essa despesa, comprime os limites de despesa com pessoal e desencadeia uma miríade de efeitos financeiros de dimensão praticamente incalculável, como se passa a demonstrar.

A conta: remuneração, previdência e LRF

Os efeitos práticos do enquadramento se acumulam em três camadas. A primeira é remuneratória. O piso nacional, fixado para 2026 em R$ 5.130,63 para 40 horas semanais e agora incorporado ao próprio texto legal pela Lei 15.437/2026, com efeitos financeiros retroativos a janeiro, soma-se ao terço de hora-atividade da Lei 11.738. Isso significa, além do reajuste, contratar mais profissionais para cobrir o tempo em que o docente estará fora da sala. A extensão do piso aos contratados por tempo determinado, promovida pela lei de junho, representa nova ampliação subjetiva de despesa, uma vez mais desacompanhada de recursos correspondentes. A segunda camada é previdenciária, e vem passando despercebida no debate. O enquadramento no magistério abre a porta da aposentadoria especial de professor (art. 40, § 5º, da CF), com requisitos reduzidos, alterando silenciosamente o passivo atuarial dos regimes próprios municipais, impacto que nenhuma estimativa oficial acompanhou. A terceira é fiscal. Municípios que já operam próximos dos limites de despesa com pessoal da LRF (arts. 19 e 20) verão o enquadramento consumir de uma só vez a margem de anos, sem que a despesa nova tenha passado pelo crivo dos arts. 16 e 17 da própria LRF, que o Congresso exige dos gestores locais, mas dispensa de si mesmo.

Registre-se, por dever de equilíbrio, que a Lei 15.437/2026 trouxe uma moderação real em um ponto sensível. O antigo critério de reajuste do piso, atrelado ao valor aluno/ano do Fundeb e historicamente gerador de índices elevados e imprevisíveis, foi substituído por fórmula composta, correspondente ao INPC acumulado somado a 50% da média quinquenal da variação real da receita de contribuição dos entes ao Fundeb, com memória de cálculo pública a ser divulgada anualmente pelo MEC. Trata-se de atendimento tardio, mas efetivo, de antiga reivindicação municipalista, e de prova de que o legislador federal sabe ouvir os entes quando quer. A previsibilidade conquistada, porém, modera apenas a velocidade de crescimento da despesa futura. Ela não paga a conta presente do enquadramento, tampouco a retroação dos efeitos financeiros que a própria lei determinou.

Conclusão: valorizar sem desorganizar

Nada disso autoriza o gestor municipal ao imobilismo, nem justifica a perpetuação de rótulos que mascaram docência real. O caminho juridicamente seguro passa por três providências. Primeiro, o levantamento funcional rigoroso, cargo a cargo, separando quem efetivamente exerce regência pedagógica de quem presta apoio. Segundo, a regulamentação local prudente, prevista no art. 4º da Lei 15.326/2026, com critérios objetivos de aferição da função docente e respeito à SV 43, reservando o ingresso na carreira do magistério a concurso próprio e equacionando as situações consolidadas com responsabilidade. Terceiro, a estimativa de impacto orçamentário-financeiro prévia, não apenas por imposição da LRF, mas como documento de defesa do município perante os órgãos de controle e o Judiciário, inclusive para demonstrar, em concreto, que os recursos do Fundeb apontados como “fonte” pela lei de junho já estão integralmente comprometidos com a rede existente.

A valorização das profissionais da educação infantil é devida. Décadas de creche tratada como assistencialismo barato cobram esse acerto de contas. Mas nenhuma dessas costuras administrativas prosperará sem a ampla participação dos municípios em sua construção, se é que se admite, de partida, que a União detenha legítima ingerência sobre a organização dos quadros de pessoal dos entes locais. Norma imposta de cima para baixo, sem escuta federativa, tende a ser resistida em cada regulamentação, questionada em cada tribunal e postergada em cada orçamento. Direito que depende de vencer, município a município, a resistência de quem deve pagá-lo é direito condenado a virar promessa vazia.

É preciso, ademais, conter o fenômeno da popularização de leis federais que criam pisos, consolidam carreiras e avançam, por vezes de modo ainda mais invasivo, sobre os regimes jurídicos municipais. O episódio de 2026 acrescentou a esse repertório um requinte novo, o da fonte de custeio de papel, que declara financiado com recursos alheios aquilo que a União não quis financiar com os seus, na tentativa de contornar o art. 167, § 7º, da Constituição, que a própria União fez inscrever pela EC 128/2022. Justiça remuneratória custeada com fonte meramente nominal, sem regra de transição e em rota de colisão com a jurisprudência vinculante do STF não valoriza ninguém de forma sustentável. Apenas transfere ao município a escolha impossível entre descumprir a lei e descumprir o orçamento, e converte projetos dessa matiz em verdadeiros engodos políticos, que prometem em nome da União o que será cobrado do caixa alheio. O pacto federativo não pode continuar sendo o fiador silencioso da generosidade legislativa de Brasília.

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Leonardo F. Albert, Advogado e Procurador Municipal.

Notas

i undime.org.br/noticia/12-01-2026-23-46-undime-divulga-nota-tecnica-sobre-a-lei-no-15326-2026

ii Estimativa divulgada pela Confederação Nacional de Municípios (CNM) por ocasião da sanção da Lei 15.437/2026. V., por todos, arom.org.br/sancionada-lei-do-novo-piso-do-magisterio-impacto-de-r-8-bilhoes-vai-pesar-no-caixa-das-prefeituras-em-2026

Todos os dias, dezenas de municípios brasileiros licenciam empreendimentos com potencial de impactar a vizinhança sem dispor de amparo normativo próprio para decidir onde eles podem ficar. O caso talvez soe familiar. Um produtor pretende instalar um aviário em área rural, a poucos metros de um agrupamento de casas que se formou ao longo de uma estrada vicinal, durante décadas, sem loteamento, sem projeto e sem qualquer ato do poder público que o tenha reconhecido ou vedado. O empreendimento produzirá ruído e odor, e todos os envolvidos já sabem que aquilo tornará conflituosos tanto a atividade quanto a moradia de quem ali vive. Ainda assim, é preciso decidir se o licenciamento será concedido ou negado, à míngua de regulamentação municipal sobre o uso do solo. O conflito já está incubado.

Parâmetros existem, mas geralmente são estaduais, e a sua origem já revela boa parte do problema. No Rio Grande do Sul, o licenciamento desse tipo de empreendimento se apoia em normas sanitárias de 1974, a Lei Estadual 6.503 e o Decreto 23.430, complementadas por critérios técnicos do órgão ambiental que fixam apenas distância mínima em relação a núcleos populacionais e a residências isoladas, conforme o porte. É o Estado suprindo, com norma sanitária de meio século atrás, aquilo que o município deveria disciplinar por lei urbanística contemporânea. O que falta não é o parâmetro estadual de afastamento. É a norma local de uso do solo, e muito particularmente do solo rural.

A dimensão desse abandono é mensurável. Segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais do IBGE, em 2021 apenas 23% dos municípios brasileiros possuíam legislação sobre parcelamento do solo e 30% sobre zoneamento ambiental, enquanto pouco mais da metade havia elaborado plano diretor. Os números já seriam eloquentes se dissessem respeito ao território municipal como um todo, mas não dizem, porque a própria pesquisa define seu objeto como os instrumentos destinados a regular o uso e a ocupação do solo urbano. Não existe indicador nacional sobre a regulação do solo rural porque a estatística oficial não pergunta. O abandono é anterior ao dado, porque alcança a formulação da pergunta.

Onde alguma disciplina local existe, ela costuma ser improvisada. Códigos de posturas, pensados para o convívio urbano, passam a cumprir função de ordenamento territorial rural, como em Paverama, no Rio Grande do Sul, cujo código fixa cem metros como distância mínima entre galinheiros e habitações vizinhas. É distanciamento, não zoneamento. O município reproduziu, em escala menor, o modelo estadual que lhe caberia complementar.

A razão pela qual esse arranjo não resolve costuma escapar mesmo a quem lida cotidianamente com esses processos. Distanciamento não é zoneamento. A regra de afastamento incide uma única vez, no momento do licenciamento, e em uma única direção. Ela obriga o aviário a guardar distância das residências que já existem. Não obriga a residência a guardar distância do aviário que já existe. Não há, no ordenamento comum, norma que proíba construir uma casa a cinquenta metros de um galpão regularmente licenciado, porque a edificação residencial é controlada, quando é, pela legislação municipal de uso do solo. Onde ela não existe, e na zona rural quase nunca existe, nada impede que a vizinhança se forme ao redor do empreendimento depois dele. Pela mesma razão, o afastamento nada diz sobre efeito cumulativo.

O resultado é uma armadilha que apanha todos. O produtor cumpriu a norma aplicável, obteve licença válida e investiu com base nela, e quinze anos depois se vê cercado por moradias que autoridade alguma podia impedir, convertido em réu de um conflito que não criou. Os moradores construíram onde ninguém lhes disse que não podiam. E o município é chamado a arbitrar o litígio munido apenas de instrumentos de polícia administrativa, que servem para punir e não para alocar. O zoneamento faz precisamente o que o distanciamento não faz, porque decide antes, em abstrato e nos dois sentidos, vinculando tanto quem chega primeiro quanto quem chega depois.

O mesmo fenômeno se repete no perímetro urbano, embora aqui o problema raramente seja a ausência de norma. Ao contrário. A grande maioria dos planos diretores contempla a zona mista, categoria ampla na qual estabelecimentos e residências dividem o mesmo espaço, e é nela que se resolve, por enquadramento quase automático, a quase totalidade das situações. O bar se instala em área central de matriz predominantemente residencial mediante alvará expedido por servidor que dispõe, quando muito, dessa classificação genérica. Em outras vezes a ordem se inverte, e é o prédio residencial que se ergue ao lado do estabelecimento que já funcionava havia duas décadas, igualmente amparado pela mesma zona mista, que a ambos autoriza sem a nenhum dos dois advertir.

O ponto sensível está no critério de classificação. A zona mista agrupa as atividades pela natureza econômica, que é comércio ou prestação de serviço, e não por aquilo que efetivamente produz o conflito, que é o horário de funcionamento, a emissão sonora, a aglomeração na via pública e a geração de tráfego na madrugada. Uma padaria e uma casa noturna pertencem à mesma categoria econômica e a nenhuma categoria comum de incomodidade. Zonear por ramo de atividade, e não por grau de perturbação, é ter zoneamento no papel e parâmetro algum na prática. O conflito então se instala, chegam as representações ao Ministério Público, vêm as medidas de polícia administrativa, e a controvérsia se arrasta. Ao final, discute-se ruído, horário e alvará, quando a questão verdadeira nunca esteve ali.

O que está em causa, portanto, não é apenas uma lacuna normativa. É o não exercício de competência. Compete ao município legislar sobre assuntos de interesse local, e é difícil imaginar assunto mais local do que definir quais atividades podem conviver em cada porção do seu território. Registre-se que a Constituição, ao tratar do ordenamento territorial no art. 30, inciso VIII, refere-se ao solo urbano, de modo que a disciplina do espaço rural repousa sobretudo na cláusula geral do interesse local do inciso I. O texto constitucional reproduz o viés da estatística oficial e da rotina administrativa. Seja qual for o fundamento, a competência existe, e quando não é exercida ela não desaparece. Ela se desloca.

Falar em delegação seria impróprio, porque competência legislativa não se delega. O que ocorre é abdicação, e o efeito prático é o mesmo. A disciplina do uso do solo passa a ser feita pelo Estado, que supre a lacuna com normas concebidas para outra finalidade, pelo Poder Judiciário, que decide entre partes e depois de consumado o dano aquilo que deveria ter sido decidido por lei, e sobretudo pelo agente administrativo municipal, que ao expedir o alvará resolve sozinho e sob pressão a questão que a Câmara Municipal não quis enfrentar.

Daí não decorre responsabilidade civil por omissão legislativa, caminho ruim que escorrega para discricionariedade do legislador e termina em impasse. Decorre coisa distinta e mais grave, que é a conversão do título de imputação. Sem parâmetro normativo, ou dispondo apenas de parâmetro incapaz de discriminar usos por grau de incomodidade, o município não deixa de decidir sobre a compatibilidade de usos. Ele apenas transfere essa decisão, inteira e sem critério, para o ato administrativo singular. Quando o conflito se materializa quinze anos depois, o município não responde por não ter legislado. Responde por ter praticado o ato concreto sem parâmetro, tendo sido ele próprio quem deixou de estabelecê-lo.

Convém identificar qual é esse ato, porque a objeção mais previsível é a de que o licenciamento ambiental seria estadual. Nem sempre é. A Lei Complementar 140/2011 atribuiu ao município o licenciamento das atividades de impacto local, conforme tipologia definida pelo respectivo Conselho Estadual de Meio Ambiente, e boa parte dos empreendimentos aqui tratados se enquadra nessa faixa, razão pela qual processos como o do aviário chegam às procuradorias municipais. Mesmo quando o licenciamento é estadual, permanecem municipais o alvará de localização e o licenciamento da edificação. Há, em regra, ato municipal, e é sobre ele que a imputação se apoia.

Resta identificar o dever jurídico específico de agir, e aqui a construção pode ruir se mal ancorada. Buscá-lo na lei municipal ausente seria circular, porque extrairia do descumprimento a própria norma descumprida. Ele precisa vir de fora, e vem. O art. 2º, inciso VI, alínea "b", do Estatuto da Cidade estabelece como diretriz geral da política urbana a ordenação e o controle do uso do solo de forma a evitar a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes. É comando dirigido ao município por lei nacional, e é ele que permite deslocar a hipótese do campo da omissão genérica, que não responsabiliza, para o da omissão específica, que responsabiliza. Convém delimitar o alcance da afirmação. O art. 40, § 2º, exige que o plano diretor englobe todo o território municipal, mas condiciona o conteúdo do plano que exista, sem criar dever autônomo de possuí-lo, que está no art. 41 e não alcança boa parte dos municípios. Para os não obrigados, a exigência é exercer, por algum instrumento normativo próprio, o controle de compatibilidade que a diretriz federal impõe.

O precedente invocado por reflexo é o Tema 366 do Supremo Tribunal Federal, julgado no RE 136.861, que condiciona a responsabilidade estatal à violação de dever específico de agir e situa essa violação na concessão de licença sem as cautelas legais. A fórmula parece talhada para a hipótese, e é precisamente por isso que convém resistir a ela. A tese foi fixada para objeto delimitado, que é o comércio de fogos de artifício, e no caso concreto o Supremo afastou a responsabilização porque a atividade era clandestina, o que elidia a própria possibilidade de fiscalização. Transportá-la para o licenciamento urbanístico-ambiental seria estendê-la muito além do que ali se decidiu. Aproveita-se dela a moldura, que é a exigência de dever específico, e o contraste, porque, onde o Supremo afastou o dever diante da clandestinidade, aqui o ato estatal existe e é expresso.

O suporte adequado está no Superior Tribunal de Justiça. A Súmula 652 daquela Corte enuncia que a responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária. Entre os precedentes que a formaram está o REsp 1.071.741/SP, no qual se assentou que a Administração responde de forma solidária, objetiva e ilimitada por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, para a degradação. A qualificação do dano como urbanístico-ambiental faz a ponte que o precedente do Supremo não fazia, e o enquadramento se completa pelos arts. 3º, inciso IV, e 14, § 1º, da Lei 6.938/1981, que alcançam o poluidor indireto. Resta explicitar o passo que a transposição exige. A súmula trata de omissão no dever de fiscalizar, e aqui se discute omissão no dever de estabelecer o parâmetro segundo o qual se fiscaliza, hipótese mais grave, porque quem não dispõe de critério não fiscaliza, apenas assina.

Até fevereiro de 2026 havia um anteparo procedimental que dissimulava o problema. O art. 10, § 1º, da Resolução Conama 237/1997 exigia certidão da prefeitura atestando a conformidade do empreendimento com a legislação municipal de uso do solo, e onde não havia legislação nada certificava, mas permitia ao ente manifestar-se caso a caso. A Lei 15.190/2025 dispensou a exigência. Cabe uma advertência de calendário. As ADIs 7913, 7916 e 7919 e a ADC 102 estão pautadas para julgamento conjunto no Plenário do Supremo em 12 de agosto de 2026, com parecer da PGR pela procedência parcial. Se o dispositivo for alcançado, o município recuperará um instrumento que hoje não tem. Nada disso atinge o problema aqui apresentado, porque a certidão sempre foi anestésico, e nunca zoneamento.

O ponto de chegada é o de que o município não pode invocar a própria omissão normativa como excludente da sua responsabilidade. Quem deixou de estabelecer o parâmetro não se beneficia da ausência dele, e a solidariedade reconhecida pela Súmula 652, ainda que de execução subsidiária, o coloca no título executivo como devedor-reserva. O passar do tempo tampouco resolve, porque a Súmula 613 do Superior Tribunal de Justiça afasta a teoria do fato consumado em matéria ambiental.

A agenda para quem atua na ponta é curta. Verificar se o município se enquadra em alguma das hipóteses do art. 41 do Estatuto da Cidade e, existindo plano diretor, se ele abrange todo o território. Editar lei de uso e ocupação do solo que classifique as atividades por grau de incomodidade, considerando horário, emissão sonora, tráfego e aglomeração, e não por ramo econômico, alcançando a zona rural e vinculando nos dois sentidos. E, enquanto não houver lei, motivar expressamente todo alvará e toda manifestação em licenciamento quanto à compatibilidade de usos, porque a motivação não substitui a norma, mas documenta o critério e reduz a exposição do ente e do agente.

Nada disso é sofisticado. Ordenar o uso do solo é a mais característica das competências municipais. O que se observa na prática é o seu exercício por omissão, transferido do plano legislativo, que é geral, prospectivo e sujeito ao debate público, para o do ato singular, que é individual, retrospectivo e exercido sob pressão. A conta desse deslocamento chega sempre, com atraso de dez ou quinze anos, e chega ao município. Aquele processo que aguarda decisão na procuradoria não comporta, a rigor, resposta correta, porque a pergunta certa deixou de ser feita quinze anos antes, quando ninguém decidiu o que poderia existir naquele lugar.

Fontes consultadas

Constituição Federal, arts. 24, I, 30 e 37, § 6º.

Lei Complementar nº 140/2011, art. 9º, XIV.

Lei nº 10.257/2001 (Estatuto da Cidade), arts. 2º, VI, "b", 40, § 2º, e 41.

Lei nº 6.938/1981, arts. 3º, IV, e 14, § 1º.

Lei nº 15.190/2025 (Lei Geral do Licenciamento Ambiental), art. 17.

Resolução Conama nº 237/1997, art. 10, § 1º.

Rio Grande do Sul, Lei Estadual nº 6.503/1974 e Decreto Estadual nº 23.430/1974.

STJ, Súmula 652, Súmula 613 e REsp 1.071.741/SP.

STF, RE 136.861 (Tema 366). STF, ADIs 7913, 7916 e 7919 e ADC 102, pautadas para 12 de agosto de 2026.

Fepam, Critérios Técnicos para o Licenciamento Ambiental de Novos Empreendimentos Destinados à Avicultura.

IBGE, Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC), 2021.

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Leonardo Fafreldines Albert é advogado, procurador municipal, pós-graduado em Direito Administrativo e pós-graduando em Direito Público pela PUCRS. leonardo@lfalbert.com.br